常州市外环路城市化改造项目全过程造价控制探索
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常州市外环路城市化改造工程是政府2005年重点建设项目之一，并首次在常州市政建设项目中采用“ BT
”融资模式，由上海城建集团带资建设，常州铁路建设处全面负责整个工程的施工监管。我公司接受市审计局委托，派出专业技术人员组成现场审计组，参与项目全过程造价控制审计。项目现已全面建成通车使用，这条设施完善、线型顺畅、环境优美的道路，成为了常州市一条城市快速通道及亮丽的风景线。
该项目在投资模式、造价控制方面都做了十分有益的探索，尤其在投资控制方面。首先本工程招标竞争激烈、充分,价格比拼达到了白热化的程度。对此市场反响强烈，有人断言：“低价中标，工程必将做烂”。也有人认为：“低价抢标，只是投标方的策略而已，施工中必将大幅反弹。”
为此，如何合理控制好本项目的工程造价，是摆在项目管理方的一道重大课题，更是我们现场造价控制跟踪审计组的艰巨任务。实践证明，我们的努力获得了回报，本项目工程造价自始至终牢牢控制在中标合同价以内。这在历年政府重大项目建设中是极为罕见的。为此，常州市工程造价管理处于2005年12月29日，在常州安邦工程咨询公司召开会议，就外环路建设中的
“工程量清单合理低价中标”
及“项目全过程造价控制”为题展开专项座谈、研讨。与会人员对外环路项目造价控制的成功给予了肯定和好评。认为采用“合理低价中标”方法，只要按照投标文件及合同约定严格控制好，项目同样可以达到“造价低、速度快、质量好”的效果。
一、工程概况
常州外环路城市化改造工程，由龙江路凌家塘到新机场路段和城北干道两段组成，全长约20公里，规划宽度为40米，两侧各设置20米林带，该路于1994年12月建成通车，至今已使用10年以上，随着城市规模的迅速扩大，以及交通的日益增长，市政府将外环路城市化改造列入2005年度第一批重点市政工程建设项目。概算总投资3.4408亿元。该项目采用“
BT ”投资模式，由上海城建常州建设发展有限公司投入项目资金，监管方为常州市铁路建设处。
本项目采用工程清单招标合理最低标价中标模式。
二、造价控制范围及要求
按照市审计局对项目全面审计的要求，本次全过程造价控制跟踪审计的范围、内容及目标为：
1、造价控制的审计范围：
以项目投资为主线，凡涉及与本项目有关的财务收支和工程结算的相关单位，均为本次造价控制的审计对象和范围。
2、造价控制的审计内容：
（1）、建设资金来源及使用情况、检查资金的筹集渠道和到位情况、检查资金的管理和使用是否合规、合法；
（2）、建设成本费用核算的真实性、合法性：
①施工单位结算的真实性、合法性。有无偷工减料、高估冒算、合同外重复计算、非法转包和违规分包的情况；
②设计、监理单位有无相应资质、收费是否合规。对工程造价、进度、质量控制的有效性；
③征地或拆迁补偿费是否符合有关规定和标准，有无擅自扩大拆迁范围、提高或降低标准，损害拆迁人和被拆迁人的利益。
（3）、建设程序的执行情况：
①建设项目的立项、审批等程序是否合规，手续是否齐全；
②工程项目招投标制度的执行情况；
（4）、项目建设管理情况：
①建设单位内控制度的设置和落实情况。
②采购的设备、材料是否符合设计要求，价格是否合理。
③合同的订立、履行、变更和转让、终止的真实性、合法性。
3、造价控制的审计目标：
通过全过程控制跟踪审计，掌握该项目建设资金的筹集、使用、管理的情况、建设程序的执行情况、项目建设管理情况。审计拆迁成本的真实性；施工单位工程结算的真实性、合法性；设计、监理单位对工程造价、进度、质量控制的有效性；建设项目成本、费用列支的真实性，合法性；财务核算的合规性；核定项目的总投资，评价项目的投资效益。
根据本项目的特点，我们现场跟踪审计组的重点是：
1、监督管理方完善内部造价控制制度建设，要求严格按制度、程序办事，防止各行其事乱开造价口子；
2、对沿线的拆迁项目实施重点跟踪，对每笔拆迁费用具体核实，尤其是对情况比较复杂，拆迁补偿费用突破政策规定的，要求必须进行透明操作，由当地乡、镇二级政府参与听证，并履行相应审批手续；
3、坚持质量控制全程到位，为防止中标方在施工中的偷工减料行为，着重发挥现场监理的全程旁站监督作用，对进场原材料及分部分项质量检验，都必须实时监控到位。对现场监理的工作质量实施最监督。尤其对隐蔽部份工作量的核实，审计人员必须参与复核监督，确保工程质量、工程造价的有效监控；
4、对标书外增加项目实施重点跟踪审计，对设计变更、现场费用签证予以及时审核。每月将各施工方上报的完成工作量，按照结算要求当月予以结清，以便投资方随时掌握造价动态控制。
三、造价控制的具体做法
（一）建立规章制度 跟踪贯彻执行
跟踪审计组进点后，我们非常关注项目造价内控规定和制度的建设。古人云：没有规矩，不成方园。没有制度的约束，造价控制将无从着手，无据可依。为此，跟踪审计组会同建设方，建立了各种工程管理内控制度。如：《工程招标和合同管理制度》、《工程款结算及财务管理制度》、《工程设计变更及签证管理制度》、《材料（设备）采购价格确认制度》、《现场监理管理制度》、《跟综审计管理制度》、《工程拆迁管理制度》、《工程档案管理制度》等。
制度建立后关键重在贯彻执行，如不抓落实和贯彻，最好的制度也只能流于形式。为此对制度的贯彻落实始终是我们跟踪审计组关注的重点。
（二）深入跟踪调查 迅速反馈意见
项目全过程造价跟踪控制审计，重在随时发现问题、纠正问题，要发现项目实施中的造价控制问题，首先就要做深入、细致的调查研究工作，否则跟踪审计人员就没有发言权，也就失去了“跟踪”的真正意义。同时，跟踪审计中一旦发现问题，就必须迅速及时反馈，否则最佳的审计纠正机会就会稍纵即逝，如果拖延时日，还会造成因跟踪审计而影响工程进展的负面影响。
通过解决问题的过程给了我们很多启示：全过程跟踪审计必须深入现场调查研究,掌握第一手资料,而且重在第一时间迅速反馈跟踪审计意见,这样才能真正发挥跟踪审计对造价控制的作用。
（三）把好费用签证关 维护“合同约定”不走样
采用工程量清单模式下合理最低价中标法，从政府招标角度讲是成功的，节省了大量的政府建设资金，但给项目造价控制带来了严峻的挑战，压力很大。
最低价中标的承包单位，由于其利润已接近为零，客观上他们也会寻求一些弥补的办法，在施工中想方设法进行索赔签证，寻找各种理由以取得“堤外损失堤内补”的目的。也就是说，他们会在一些隐蔽计量签证、施工方案选用、设计变更、新材料、新工艺选用等方面，比以前平常承包的工程更加计较一些，千方百计以求得在合同标书外承包方自身更大的利益。
为此，我们现场跟踪审计组的重点就放在合同、投标书外增加费用上及隐蔽工作量确认上。对现场施工中需额外增加的造价，审计人员必须参加实地测量监审。坚持“公平”“公正”的原则，维护“承包合同”、“投标书”及“工程量清单计价规则”的严肃性。
四、造价控制存在的问题及建议意见
从总体看，外环路城市化改造工程造价控制是基本成功的，不过仍存在一些不足之处，如：
1、在外环路城市化改造工程建设前期，审计组对优化设计审计做了大量的工作。但由于客观上介入时间偏晚，外环路开工在即已无时间在设计上作大的变动。因此，事前审计一定要充分考虑到审计的实际效果，“如果所提审计建议根本不可能被采纳或无法采纳，那么审计建议就是最好也是一张废纸。在确定审计重点时不能不考虑到这点，否则就会白吃辛苦”。
（摘自：《建设项目跟踪审计》）。
2、在外环路造价控制跟踪审计中我们也发现，在招标文件的工程量清单编制中，存在一些偏差。如工程量清单中的项目特征描述与设计图纸不符，引起开工后施工方的索赔交涉等。如果在项目招标阶段跟踪审计方就开始介入，对项目的招标文件及清单编制也进行审核，有些偏差就可以予以及时纠正。
3、目前全过程造价控制跟踪咨询服务已逐步被社会所接受，尤其是政府投资项目，其覆盖面越来越广，要求也越来越高。这其中，中介机构所承担的责任和压力是很大的,投入的人力、物力也是非常大的。但政府委托项目的跟踪咨询收费却不足规定收费的三分之一,如遇上投资大、工期短的项目尚可勉强维持，如遇上规模不大，可工期又很长的工程项目，跟踪的中介机构就苦不堪言了。收费太低确实对本行业的正常发展十分不利。长期以往势必造成行业内人才流失，也可能造成跟踪机构为降低成本而不做深入细致的工作，敷衍应付流于形式，这将给全过程造价跟踪控制带来很不利的负面作用。希政府有关管理部门予以重视和呼吁。给全过程造价控制跟踪咨询以更加宽松和有利的发展环境。
2006年6月15日
常州安邦工程咨询有限公司
邢逸淼 袁军 侯文东 韦忠勤
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