·关闭窗口·关于推进政府投资项目代建制的几点思考 政府投资项目是全社会固定资产投资项目的重要组成部分，具有规模大、投资高、公益性强等显著特点，对经济和社会发展作出了巨大贡献。近年来，我区作为大常州的金南翼，一直致力于提升城市品位和完善城市功能的投资建设，且成效显著。但对一些政府投资项目的管理却仍沿用着计划经济时代的模式，矛盾日显突出。因此如何促使我区政府投资项目推行市场化的运作方式，实现专业化的建设管理，最终达到控制投资，提高投资效益和管理水平的目的，也已得到区委、区政府的高度重视。通过对各地政府投资项目管理方式改革试点的研究和分析，我们认为，一种比较成熟和先进的方式就是实行政府投资项目 “代建制”。 一、 改革现行政府投资项目管理方式的必要性 长期以来，政府投资项目的管理实行的是“财政投资、政府管理”这种高度集中的模式。在此模式下投资与建设、建设与管理混为一体，存在诸多弊端：首先，行政权利直接介入工程项目的实施，相互之间没有有效的监督机制，易造成决策失误或监督失效，导致项目投资效益低下，有的甚至滋生腐败现象。其次，建设和使用同为一体，由使用单位组建工程指挥部，搭建的是临时的基建班子，往往缺乏工程建设专业知识和项目管理经验；项目完成后机构即行解散，在建设中积累的经验教训不能转化为技术资源，易造成人、财、物、信息等资源的浪费。再次，政府投资工程由单位自建自用，致使所有者和使用者的责任和利益分离，使用单位受自身利益的驱动，易造成争项目、争资金，导致“钓鱼”工程和超规模、超标准建设等现象的产生。因此，必须对政府投资工程建设方式进行体制创新和流程再造，这是保证工程质量，提高投资效益的重要措施，也是政府职能改革的一项重要内容。 二、 实行政府投资项目代建制的特点优势 国务院于2004年7月16日发布的《关于投资体制改革的决定》中明确提出：加强政府投资项目管理，改进建设实施方式，对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。所谓“代建制”，就是指政府或其授权机构通过招标等方式选择专业化的项目管理单位，负责非经营性政府投资项目的前期和建设阶段的管理工作，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位或设施管理单位的制度。这种制度与传统意义上的“自建制”相比，在项目建设管理中能发挥独特作用，优势明显： 1、项目决策将更加科学。实行“代建制”，使用单位将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成，而非自己决策，可行性研究等工作不仅需达到国家规定的深度要求，更重要的是必须满足项目后续工作的需要。前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定，便不得随意改动，使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。同时，在“代建制”下，政府需根据合同约定，按照项目进度拨付工程款，因此，政府必须比以往更加重视项目资金的筹措和使用计划，排出项目重要性顺序，循序渐进，量力而为。这将改变当前因政府实施项目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等不良现状。 2、管理水平将大幅提高。“代建制”下，通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的机构。它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。委托这样的机构代行业主职能，对项目进行管理，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率。而使用单位也可从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来，将精力更多的放到本职工作上去。 3、项目控制将真正落实。“代建制”为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的法制建设机制，在满足项目功能的前提下，项目的投资、质量和进度要求在使用单位与代建单位的委托合同中一经确定，便不得随意改动。代建单位将全心全意做好项目控制工作，使用单位则侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉。 4、竞争机制将充分发挥。竞争是激发活力和创新的源泉。代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，必然会尽其所能，以合理的报价提供最优的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用。 5、腐败现象将有效遏制。“代建制”的实行将打破现行政府投资体制中"投资、建设、管理、使用"四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约。使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生。 6、政府监管将更加规范。“代建制”将增强项目建设各方的责任意识。通过职责分工，项目建设各方之间产生互相监督的工作关系。特别是使用单位，在提出项目功能和建设要求后，其主要工作就是对代建单位的监督，有利于自觉规范投资管理行为。 三、 推行政府投资项目代建制的基本思路 通过综合分析与研究，结合《关于投资体制改革的决定》的精神，“代建制”的基本思路应该是：政府成立城投公司作为项目业主，政府投资和建设主管部门负责对建设工程项目管理市场进行监督；业主按照招商合同选择项目管理企业，并负责投融资和建设资金管理，接受财政部门审核；项目管理企业按合同负责项目的建设管理，并接受政府和业主的监管；承建商按合同负责项目的设计施工，并接受项目管理企业管理；使用单位使用最终竣工后的项目，并在使用过程中接受政府和业主监管。 四、 各地试点政府投资项目代建制的成功经验 上世纪 90 年代末，由福建、安徽、重庆等地率先通过招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给有实力的公司代替业主实施建设。2002 年以后，北京、深圳、成都等地也开始了“代建制”的试点工作。自此，新一轮的投资体制改革大幕徐徐拉开。我们了解到，福建省厦门市是开展政府投资工程建设实施方式改革最早的城市之一。从1993年开始，厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，就通过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目交给有实力的公司实施建设，并在改革中不断对这种方法加以完善，逐步发展成为了现在的项目代建制度。2001年7月，厦门市开始在重点工程建设项目上全面实施项目代建制。2002年3月开始在土建投资总额1500万元以上的市级财政性投融资建设的社会公益性工程项目中实施项目代建制度。总体上讲，厦门市实行“代建制”的工程项目是成功的，一些较大的或较有影响的项目如厦门市市政府和市政协项目的建设都采用了项目代建制，并取得了很好的效果。 重庆市在1998年就以重庆江北机场建设为试点开展‘代建制“工作，试点取得了圆满成功。此外，重庆市纪委大厦、博物馆、市人大、机关生活住宅小区、市级机关综合大搂等项目均采用了“代建制”形式，所有代建项目都很好地控制了投资，最大限度地降低了建设成本，充分体现出“代建制”在投资控制方面具有的优势。 北京从2002年起开始试点“代建制”，北京市发改委已经在回龙观医院、市残疾人职业培训和体育训练中心、北京市疾病预防控制中心等项目中实行了“代建制”试点，从结果上看，效果非常明显：项目专业管理水平明显提高，可行性研究报告等项目前期工作明显深入，初步设计方案按照可研报告要求反复修改，代建单位管理行为极为慎重，工程质量、工期和资金使用完全符合合同要求，建设实施中的临时改动基本得到了杜绝。 成都也是较早试点“代建制”的城市之一，自2001年8月以来，共有11个项目采用了代建制管理，项目审批总投资达5.7亿元，其中有4个项目已建成投入使用，完成总投资4112万元，比审批投资减少582万元，投资额与原批规模相比降低14%左右；在建项目7个，审批总投资5.2亿元，这些项目将于今年完成建设。通过代建制的实施，成都市建立起完善的政府投资项目约束机制，较好控制了政府投资行为。 到目前为止，全国已有十几个省市相继开始了“代建制”的推广工作。从各地试点项目所反馈的信息来看，效果显著，政府投资项目长期存在的“三超问题”得到了有效扼制，这对“代建制”在全国范围内的大面积推广，起到了积极的促进作用。 五、 我市关于政府投资项目代建制的探索 随着省政府投资项目管理体制改革的逐步深入，我市从2003年起也开始了政府投资项目代建管理的探索。2003年6月，由常州市公安局和投资集团共同投资的常州机动车驾驶员培训中心正式启动建设。投资集团的全资子公司常州机动车驾驶员培训中心有限公司就该项目与江苏常州安邦工程项目管理公司签订了项目管理委托合同。合同的具体管理范围包括从项目可行性研究报告到竣工交付阶段的全过程（不包括征地）项目管理业务。通过安邦公司的专业化、规范化管理，项目的投资和工期都得到了有效控制，甚至，在很多方面节约了资金。例如该公司针对培训中心围墙设计施工图进行审议，根据现场地质等情况，从保证质量又节约经济的角度，提出了有关设计变更和施工方案变更，经多次与设计、监理、跟踪审计部门沟通后，求得了共识，使一期施工段围墙由原预算造价155.39万元，经变更调整后下降至113.35万元，变更节约投资达42万元，这是以往的政府基建管理班子很难做到的。目前，该项目已投入营运，并且产生了良好的社会效益。而此次对政府投资项目委托管理的成功尝试，也将给日后我市全面改革政府投资项目的管理体制产生深远影响。为了顺利推动试点工作，今年3月30日至4月5日，市发展和改革委员会、市科技局和钟楼区、天宁区发展和改革局等部门又赴重庆、成都、昆明等地，实地考察了当地政府投资项目代建制实施情况。通过与当地发改委等相关部门的学习交流，获得了一系列宝贵经验，对我市进一步做好政府投资项目代建制工作颇具借鉴作用。 六、 推行政府投资项目代建制还需探讨和解决的若干问题 虽然“代建制”试点工作在各地开展得很成功，但它毕竟是一个新生事物，还需要不断地探讨和完善，我们认为以下几个方面值得关注： 1、代建模式的选定。目前，“代建制”的模式大致有三种：一是集中代建模式。这种模式的特点是成立专门承担政府投资项目代建任务的事业性机构来完成代建工作，如“安徽省公益性项目建设管理中心”、“深圳市公务局”等都是专门组建的政府机构或事业单位。其主要做法是，在批准项目建议书时确定代建项目，批准可行性研究报告或初步设计后，由发展改革委下达代建任务，代建机构开始工作；二是有限选定代建单位模式。如武汉市通过招标选定了三家项目管理公司，由市发改委在这三家企业中指定代建单位，并下达代建任务；三是按项目公开招标选定代建单位模式。如北京市发改委委托专业招标代理机构，通过公开招标选定具备资格的代建单位，其中项目总投资、代建单位管理费等均由招标确定。尽管几种模式各有所长，但从试点的效果看，还是以公开招标方式确定代建单位的模式更符合“代建制”的特性，实际效果也更好。比较而言，集中代建模式存在的主要问题是，由于招标人、代建单位、使用单位均为政府机构，因而使得这种制度安排无法形成控制投资的刚性约束机制，一旦出现质量、工期和投资超概算问题，难以处罚代建单位和挽回损失；另外，代建单位也无法从根本上摆脱政府领导的干预。有限选定代建单位模式的主要问题是，因受政府指定，所以控制投资的约束机制仍然缺乏刚性，易受政府干预，且代建单位缺乏主动性、积极性；而公开招标选定代建单位的模式，由于通过竞争机制和运用市场合约的手段将责任落实到代建单位，从而形成了有效控制投资的刚性约束机制，因此实际效果也将更加明显。 2、代建单位的选择。推行“代建制”的关键在于选择好代建单位。代建制作为针对政府投资的公益性项目而专门设计的一种制度安排，代建单位充当项目法人是必不可少的。这一特性决定了对代建单位的基本要求：一是要具有一定资金实力与信用；二是要具有相关项目管理经验与实施能力；三是要具有相关资质。建设部发布的《建设工程项目管理试行办法》中明确提出：项目管理企业应当具有工程勘察、设计、施工、监理、造价咨询、招标代理等一项或多项资质。也就是说，只要具备了上述条件和资质中的任何一项，就具备了作为代建单位的入门资格。这也是各地试点代建制较为通行的一种做法。但到底选择哪一类型的法人机构来做代建单位最符合政府投资项目的要求，各方意见却并不统一。目前能从事类似代建工作的法人机构可分为两类：一类是管理咨询类公司，一类是工程总包类公司。一种意见认为：既然是代建，那么总包类企业具备雄厚的资金实力以及项目运作和施工能力，因而最适宜做代建单位；另一种意见认为：咨询管理类企业是以专业化的管理技术、手段、经验协助或代替业主对工程项目实施投资管理和组织建设，因而是代建单位的最佳选择。我们认为：如何选择代建单位要结合政府投资项目的特点考虑，即财政拨付或财政还款，无收益或少收益，投资和建设的风险相对较小。总包类企业的特点是运用建筑技术和管理方法，获得丰厚的承包利润。管理咨询企业是通过专业化的知识来提供用于决策的信息和获取合理的报酬。比较而言，无论是从企业的自身需求还是管理特征方面，咨询管理类企业作为代建单位从理论上讲应是较优的选择。 3、代建单位的法律地位。目前，代建单位作为项目法人的制度设计与现行的法律环境还存在一定矛盾，即在国家基本建设程序中并没有赋予代建单位以法律地位，各项审批手续仍然需要以使用人的名义进行办理，如此，代建单位作为项目法人的而存在的意义就大大削弱了，实际上成了建设项目的组织者和协调者，而无法行使项目建设过程中的全部权利并承担相应责任，项目使用单位也无法真正从项目建设程序中超脱出来，这与制定“代建制”的初衷是背道而驰的。因此，应尽快提升代建单位在国家基本建设程序中作为建设方的法律地位。代建单位必须享有以下权利和承担相应义务： （1）以法律的名义明确代建单位是项目建设过程中的法人。 （2）代建单位在项目建设过程中是实际意义上的业主，需给予办理立项、规划许可证、施工许可证等权利。 （3）享有申报竣工验收的资格 （4）对建设工程承担终身责任。 4、代建服务的收费标准。代建收费迄今为止尚没有统一标准，按照财建（2004）300号文第四项“项目代建单位的代建管理费开支标准和核算办法”的意见：其代建管理费标底由同级财政部门比照基建财务制度规定的建设单位管理费标准编制。但由于“建设单位管理费”标准较低，通常不超过项目投资的2%，故导致大部分试点项目的代建收费普遍较低。例如：按厦门市有关文件的规定，一般房屋建筑的管理费为项目总投资的3%，但由于厦门市在有关《“代建制”试点办法》中没有明确代建费收费下限，导致了竞争上的无序，有的项目代建费仅占项目总投资的0.7%，极大地损伤了代建单位的积极性。而且从长远看，这种无序竞争所带来的风险必将转嫁到项目管理上来，严重阻碍“代建制”的健康发展。所以，应尽早出台代建服务的收费标准，以规范代建行业。我们认为，可以在试点初期参照建设管理费的标准，在工程概算投资的1%—3%之间确定。待在日后的试点实践中再逐步探索，根据项目规模大小、技术复杂程度、工期长短、履约保函比例等诸多的因素综合考虑，制定出更为合理的收费标准区间。 5、政府角色的转换。推行政府投资项目代建制的主要目的就是要转变政府“投、建、管、用”多位一体的全能角色。不论是项目使用单位还是投资主管部门都必须通过“代建制”来重新审视自身在项目建设中的角色。从微观介入者到宏观组织者，从建设者到监督者，政府各部门还需加强以下几个方面的工作 （1）积极培育代建市场。目前，建设工程项目管理还很不成熟，缺少有足够能力行使建设管理职能的项目管理企业。为了发育和健全建设工程项目管理市场，政府的投资主管部门和建设主管部门必须积极地培育项目管理企业，从而培育今后市场的竞争主体。 （2）尽快制定“代建制”管理办法。随着“代建制”的进一步推行，政府投资主管部门必须要尽快出台包括执行代建项目范围、代建项目类型、代建各方职责、代建项目组织实施、代建服务取费标准、代建合同和履约担保额度、资金拨付、管理与监督、奖惩等在内的管理办法。通过严格执行这些办法来顺利推进“代建制”的实施。 （3）全面履行监督管理职能。在项目代建过程中，即要注意克服传统管理方式弊端，避免政府（尤其是使用单位）干预代建单位的正常工作，又要保证政府的监督职能不打折扣。使用单位必须参与项目有关功能要求、建设标准、质量工期的监督检查。而政府其他相关部门更要加强对代建单位选择过程的监督，加强对委托单位、代建单位和参建单位的监督，抓好代建项目工程质量、进度和投资的考核及项目实施过程的监管。 实践证明，项目管理企业的培育是“代建制”推行的关键，相关法律法规的制定是“代建制”实施的基础，政府监督的完善是“代建制”管理的保障。因此，向全社会开放建设工程项目管理市场，培育代建主体，制定规章制度，加强政府监督，吸引众多专业项目管理企业通过公平、有序的竞争方式参与政府投资工程项目管理，是完善“代建制”的必然选择。 七、 在我区推行政府投资项目代建制的一些构想 虽然“代建制”在我区的政府投资工程中还属于一个新名词，但实际上全区大量的安置房建设早已普遍实行了这种方式，只是还未在机关办公用房、社会事业及基础设施等项目的建设中加以推广，而这正是我区下一步推行“代建制”，实现全区政府投资项目管理体制改革目标的重要课题。从我区的实际情况来看，我们建议可以把目前财政局下属的城投公司，建设局下属的淹投公司，交通局下属的交发公司合并为一家由区政府直接领导的投资集团，承担全区非经营性政府投资项目的融投资任务；由发改局牵头负责实行“代建制”的组织工作，在项目立项阶段就确定项目实行“代建制”，明确代建方式，并授权投资集团作为政府业主代表行使投资主体职责；投资集团实行市场化运作，通过招标选择代建单位；代建单位作为建设阶段的项目法人行使和承担建设职责；建设资金由财政局根据代建单位的标的并经投资集团审核后直接与施工企业结算，使用单位不参与资金往来；建设项目经验收合格后再移交使用单位使用；发改局、建设局、财政局、审计局、使用单位在建设过程中行使监管职责，主要是加强项目的可行性、建设规模、招投标、施工质量、资金使用等环节的管理。需要特别指出的是，实行“代建制”后，我区的一些部门如建设局、交通局、水利局等必须切实转变政府职能，尽快从“建设主体、管理主体”的双重角色转换为“管理主体”的单一角色，真正把“建设”交给市场，把“管理”进一步强化。 最后，我们认为推行“代建制”是基本建设领域的一场重大变革，涉及到多方利益，矛盾较多，阻力也较大。因此，我区可以按照“先易后难、稳步推进”的原则，采取“先试点，后推进，先入轨，再规范”的办法，从区政府财政全额出资的公益性投资项目开始，逐步启动政府投资项目管理改革试点，确保改革的顺利展开。 武进区发展和改革局 池渭 祁斌 吴骏
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